• Il notaio e il terzo settore. Tutta la legge 106/2016 e le proposte

    Il notaio Massimo d’Ambrosio, dopo aver spiegato cosa è il terzo settore, illustra ai partecipanti al Convegno di Biella del 25.11.2016, nella relazione che potete ascoltare nel video soprariportato, tutta la nuova legge delega in materia, mettendo in luce, articolo per articolo, quali sono i principi generali espressi dalla norma, come dovrebbero essere scritte le leggi delegate, quali sono le difficoltà della loro stesura, come dovrebbero lavorare i giuristi incaricati e quali sono i rischi che corriamo. Il relatore rammenta altresì quali sono le materie della legge delega su cui il notaio è apporto necessario e insostituibile sia per la redazione della legge delegata, sia per tutti i controlli preventivi necessari, sia anche, e specialmente, per le verifiche da svolgersi nella vita dell’ente o della società. La scelta della utilizzazione dell’apporto del notariato o meno – sottolinea l’A. – deciderà il successo o il fallimento della riforma.

    (Commento alla legge delega sul terzo settore e proposte)

    E’ stata recentemente pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge 6 giugno 2016, n.106, “Delega del Governo per la riforma del terzo settore, dell’impresa sociale, e per la disciplina del servizio civile universale”.

    Che cos’è il terzo settore? Il terzo settore è tutto quanto si differenzi dal primo, lo Stato, che eroga beni e servizi pubblici, e dal secondo, il privato, che agisce nel mercato e produce beni privati. Giustamente è stato chiamato “terzo settore”, perché è un insieme eterogeneo di istituti che costituiscono un sistema complesso e variegato (tant’è che qualcuno lo chiama anche “terzo sistema”) di talché è più facile definirlo per differenza con il primo e il secondo, piuttosto che identificarlo per i connotati tipici.

    Le uniche caratteristiche comuni degli enti del terzo settore sono l’assenza dello scopo di lucro, che comporta l’obbligo di reinvestire gli utili nell’attività istituzionale, e la natura giuridica privata. Perché per il resto si tratta di associazioni, fondazioni, comitati, cooperative sociali, associazioni di promozione sociale, organizzazioni di volontariato, organizzazioni non governative, società di mutuo soccorso, imprese sociali, onlus, che operano in tutti i campi, come assistenza sociale, sanità, cultura, sport ecc., colmando tutti quei vuoti, e sono ormai numerosissimi, che non possono essere raggiunti dal primo o dal secondo settore.

    Un mondo gigantesco che, secondo l’ultimo censimento Istat su industria, servizi e istituzioni, sarebbe composto da 301.191 istituzioni no-profit, che danno lavoro a 681.000 addetti. Oltre a 271.000 lavoratori esterni e 5.000 lavoratori temporanei, specialmente nell’assistenza sociale, nella sanità e nell’istruzione e ricerca.

    La storia

    É un fenomeno che si è andato sviluppando esponenzialmente nel tempo col venir meno della mentalità ostile da parte dello Stato, che ha abbandonato il criterio tradizionale di accentramento presente nel codice civile del 1942, e che vedeva tutti questi enti con sospetto, quasi fossero dei concorrenti alla sua attività.
    Questa ostilità comportò all’epoca la scarsezza di disposizioni normative, che però hanno proliferato, specie a partire dagli anni ottanta, in maniera indiscriminata sovrapponendosi le une alle altre, e creando un sistema normativo certamente ricco ma complesso e spesso contraddittorio, oltre che lacunoso. Senza contare che alla proliferazione normativa dello Stato si interseca spesso quella regionale, che a volte ad esso si sovrappone.

    E non parliamo della disciplina tributaria, così imprecisa ed imperfetta, che ha lasciato spazio ad abusi colossali. Tutti conosciamo personalmente imprese e aziende che fanno ricchi affari senza pagare il fisco solo perché formalmente sono riusciti a classificarsi come organizzazioni non lucrative. Nel 2012, l’ultimo dato che sono riuscito a trovare, le imposte recuperate dalle associazioni senza fine di lucro ammontano ad oltre 230 milioni di Euro. Altro aspetto di rilevante farraginosità è quello del procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica, ancorché il D.P.R. 361/2000 abbia decisamente migliorato il sistema precedente. Noi notai sappiamo benissimo come variano le interpretazioni concessorie della personalità giuridica nel territorio nazionale.

    I principi generali della legge delega

    Grande accoglienza ha quindi giustamente avuto l’emanazione della legge delega per il riordino completo del settore, e il presente è uno dei molteplici convegni in materia che cercano di dare il loro contributo alla stesura della legge delegata. Il primo problema è infatti proprio questo, che la legge 106/2016 è una delega, che fornisce principi generali, e neppure tanto chiari, che dovranno poi essere tradotti dai ministeri in disposizioni normative precise e cogenti. La redazione della norma richiederà un tempo lunghissimo, non certo i soli dodici mesi previsti dalla legge delega, e nel frattempo tutto può succedere, anche che venga fuori, grazie alla fantasia del nostro paese, una norma che in realtà dica tutto il contrario, di fatto, dei principi della delega.

    Scopo della legge è comunque quello di rivedere integralmente la disciplina in materia di associazioni, fondazioni, e altre istituzione di carattere privato senza scopo di lucro. Di rivedere totalmente la disciplina sugli entri del terzo settore, ivi compresa la normativa tributaria, mediante la redazione di un apposito “codice del terzo settore”.

    Delega ancora la norma a rivedere e a riformulare la normativa in materia di impresa sociale, e quella in materia di servizio civile nazionale.
    Gli enti che saranno oggetto del nuovo codice del terzo settore sono definiti all’articolo 1 come “il complesso degli Enti privati costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e che, in attuazione del principio di sussidiarietà e in coerenza con i rispettivi statuti o atti costitutivi, promuovono o realizzano attività di interesse generale mediante forme di azione volontaria gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi”.

    In considerazione della complessità della definizione il legislatore si preoccupa di escludere le formazioni e associazioni politiche, sindacati, associazioni professionali e di rappresentanza di categorie economiche, nonché le fondazioni bancarie.

    Il nuovo codice del terzo settore

    Il nuovo codice del terzo settore è previsto dall’art. 4 della legge, che fa obbligo di raccogliere in un unico testo tutte le disposizioni in materia di terzo settore, sia quelle nuove che quelle che si deciderà di lasciare in vigore, fornendo anche i criteri di questa scelta sulla normativa previgente, che dovrà improntarsi a criteri che tengano conto delle finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale.

    Prevedere il divieto di distribuzione degli utili, individuare i criteri contabili, disciplinare gli obblighi di controllo e di rendicontazione, garantire agli appalti pubblici condizioni economiche non inferiori ai contratti collettivi nazionali di lavoro, garantire l’assenza di scopi lucrativi, riorganizzare il sistema di registrazione degli enti, riconoscere le reti associative di secondo livello quali organizzazioni che associano a loro volta enti del terzo settore, e così via. Vi rinvio alla elencazione contenuta nell’art. 4 della legge segnalandovi comunque, da umile pratico del diritto, che i problemi di coordinamento saranno rilevanti, sicché non possiamo non auspicare che la falce della abrogazione cada sul maggior numero possibile di leggi speciali preesistenti, anche a costo di riscriverle ex novo, perché una lunga e complessa legge è pur sempre preferibile al coordinamento di disposizioni normative disparate.

    La vigilanza

    La vigilanza, il monitoraggio e il controllo sugli enti del terzo settore saranno svolti dal Ministero del lavoro, in collaborazione con tutti gli altri ministeri interessati alle singole aree di attività, nonché con la Protezione Civile e l’Agenzia delle Entrate.

    Certamente le funzioni di vigilanza saranno pur sempre un progresso nei confronti del far west attuale, ma da parte nostra non possiamo non auspicare che si ponga mano ad un controllo preventivo mediante parametri precisi e stringenti da verificare al momento della costituzione.

    Non è che non sia evidente come il controllo successivo manifesti dei limiti operativi, data la vastità del terzo settore sicché per evitare il proliferare di abusi che hanno fatto definire da qualche commentatore il terzo settore come “il grande imbroglio” occorre un vaglio preliminare. Tutte le iniziative dovrebbero essere costituite per atto notarile ed è il notaio che dovrebbe essere chiamato a compiere le verifiche preliminari sulla sussistenza dei requisiti di legge fin dal momento della costituzione della iniziativa.

    Le misure fiscali

    All’articolo 9 la legge delega richiede anche che siano emanate norme, e riordinate quelle esistenti, su tutte le forme di fiscalità di vantaggio, razionalizzando e semplificando la deducibilità dal reddito complessivo e di detraibilità della imposta a favore degli enti, completando la regolamentazione dell’istituto della destinazione del cinque per mille, e rivedendo i criteri di accreditamento dei soggetti beneficiari.

    Che la riforma del cinque per mille fosse indilazionabile lo sapevamo già da tempo semplicemente parametrando delle evidenti sperequazioni rappresentate da enti sconosciuti e dalle finalità non chiare che ricevono erogazioni ben superiori ad istituzioni davvero benemerite che non hanno avuto invece la stessa capacità di raccogliere le firme sulle dichiarazioni dei redditi.

    Aggiungerei comunque anche l’auspicio che i fondi, una volta disponibili, siano erogati subito e non con anni e anni di ritardo, perché questi fondi spesso costituiscono la sopravvivenza della istituzione!

    Il riconoscimento giuridico

    L’art. 3 detta i principi per la regolamentazione e per il riconoscimento della personalità giuridica. Definire le informazioni è obbligatorio negli statuti, prevedere gli obblighi di trasparenza e di informazione, prevedere la disciplina per la conservazione degli enti, disciplinare il principio di certezza nei rapporti con i terzi, i regimi di responsabilità limitata degli enti come persone giuridiche, la responsabilità degli amministratori, il rispetto dei diritti degli associati, il diritto di informazione, partecipazione e impugnazione degli atti, il rispetto delle prerogative dell’assemblea, le raccolte delle deleghe, il procedimento per la trasformazione e la fusione tra associazioni e fondazioni.

    Non è che non ci si accorga che solo leggendo il complesso dei principi dell’art. 3 della legge che vi ho ora semplificato, essi trattano materia tipicamente e squisitamente notarile
    Su questo punto i notai debbono rivendicare la loro competenza in toto. Innanzi tutto per contribuire con la loro esperienza alla formulazione concreta di tale principi, in secondo luogo per essere incaricati della verifica della sussistenza dei requisiti essenziali al momento della costituzione della iniziativa, e in tutti i momenti salienti della vita dell’ente, che dovranno essere contraddistinti dalla presenza del notaio quale garante della legge. Lo abbiamo già detto prima, e lo ribadiamo, che l’unica strada da percorrere è il controllo preventivo, altrimenti gli abusi continueranno a sussistere. E non si dica che il costo del notaio sia un peso eccessivo, perché se lo Stato diminuisce veramente le imposte su questi enti il cittadino di renderà conto che il peso non è costituito dal notaio, ma dallo Stato.

    Ed inoltre auspico qualcosa di più, perché così come i notai oggi sono in grado di amministrare e tenere i registri immobiliari, che sono statali, ma sui quali possono scrivere solo i notai, a maggior ragione dovrebbero essere investiti della intera procedura di riconoscimento giuridico. Per le società l’omologa del giudice è già stata abrogata vent’anni fa, e non ha assolutamente senso che si mantengono in vita delle disposizioni penalizzanti nei confronti delle attività che svolgono un’impresa.

    Ritengo che il notariato italiano debba farsi carico integralmente delle sue responsabilità per tutto quanto previsto dall’art.3 della legge delega.

    Associazioni, fondazioni e altre istituzioni

    Devono essere oggetto di modifica le norme sulle associazioni, fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato senza scopo di lucro, sia riconosciute che no. I principi sono quelli esposti dall’art. 2 della legge, e cioè quelli di riconoscere e favorire l’esercizio del diritto di associazione, ai sensi dei noti articoli della Costituzione, ma anche riconoscere e favorire l’iniziativa economica privata se le sue finalità concorrono ad elevare il raggiungimento di scopi di tutela dei diritti civili e sociali. Assicurando nel contempo l’autonomia statutaria degli enti e semplificando la normativa attualmente in vigore garantendone “la coerenza giuridica, logica e sistematica”.

    A parte quest’ultima esortazione alla coerenza, che fa ben vedere la preoccupazione del legislatore, che è anche la nostra, si evince che le leggi delegate dovranno porre mano non solo ad associazioni, fondazioni, comitati e cooperative, ma anche alle altre organizzazioni di volontariato, alle organizzazioni non governative e alle cooperative sociali, e così via. Tra di esse certamente anche gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti soggetti alla previsione della legge 222/85 (art.16).

    Il punto più delicato, a mio avviso rimane quello dell’autonomo centro di imputazione di posizioni giuridico soggettive, riconosciuto ormai da tempo dalla giurisprudenza e dalla dottrina, che sono andati più avanti del nostro legislatore.

    Anche qui l’esperienza e il ruolo del notaio è insostituibile: è nei nostri studi che passano le problematiche relative allo svolgimento dell’attività giuridica di tutti gli enti e solo i notai possono fornire questa esperienza e possono poi successivamente gestire la pubblica iscrizione.
    Al riguardo vorrei che l’autorevole commissione che si occuperà di tale non trascurabile fatica prenda in considerazione l’opportunità di cancellare e abrogare tutto l’attuale sistema di registri, istituendo un unico registro generale nazionale degli enti del terzo settore, laddove sarà il notaio ad iscrivere tutti gli enti, distinguendoli in base alla loro natura giuridica, e distinguendoli in base alla generale obbligatorietà dell’iscrizione o alla specifica obbligatorietà per l’ottenimento di benefici economici e fiscali.

    Il mantenimento di un sistema di registri su base locale è, a mio umile avviso, da cancellare. Pensate se esistessero conservatorie dei registri immobiliari separate per ciascuna provincia, ovvero diverse a seconda se il bene comprato è un appartamento, un garage, o un capannone!

    Le associazioni di volontariato

    Non si finirebbe mai di lodare l’attività svolta in Italia dal volontariato. Tra l’altro anche l’Associazione Italiana Notai Cattolici svolge un intenso volontariato nelle carceri e nelle parrocchie.
    Armonizzazione e coordinamento delle leggi in materia di volontariato e di promozione sociale, valorizzando i principi di gratuità, democraticità, e partecipazione, riconoscendo e favorendo le tutele dello status di volontario. Questo è il principio fondamentale in materia di volontariato di promozione sociale di mutuo soccorso che ci offre l’art. 5 della legge delega.

    Numerosi sono i principi che proseguono nella lunga elencazione dell’art. 5, sicché mi sembra che essi si sovrappongano a tutte le disposizioni vigenti in materia di volontariato, ed in particolare alla legge 266/91 sul volontariato, e alla legge 383/2000 sulle associazioni di promozione sociale. Che dovranno essere, a mio avviso, riscritte e riformulate integralmente.

    Certo alcuni principi sono molto teorici e si avvicinano di più a concetti politici e morali che a previsioni normative. La promozione della cultura del volontariato, le iniziative che dovranno essere svolte nell’ambito delle attività scolastiche, la sensibilizzazione e la valorizzazione delle esperienze di volontariato, e così via, sono certamente dei bei principi, ma che mal si conciliano con la natura stessa di carattere tecnico delle leggi delegate.
    Certo riteniamo importante l’abrogazione del sistema degli Osservatori nazionali per il volontariato, e l’istituzione del Consiglio Nazionale del terzo settore, già esplicitamente previsto dall’art.5 della legge delega. Questione, quindi che la legge delegata dovrà obbligatoriamente prevedere.

    L’impresa sociale

    Nella congerie di leggi sul terzo settore, dieci anni fa venne varata una impresa sociale (legge 155/06) che ha prodotto in dieci anni solo settecento imprese, e poi solo formalmente.
    Ora la legge delega si propone di far decollare l’impresa sociale. Saremo più fortunati?
    Secondo l’art. 6 della legge delega l’impresa sociale sarebbe una “organizzazione privata che svolge attività di impresa per le finalità di cui all’art. 1 comma 1, e destina i propri utili prioritariamente al conseguimento dell’oggetto sociale” attraverso una gestione responsabile e trasparente e favorendo il coinvolgimento dei dipendenti, degli utenti, e di tutti i soggetti interessati.
    La qualificazione, come vi renderete conto, è quanto mai generica, e potrebbe essere meglio caratterizzata a seconda del tipo di oggetto sociale. Spiace rilevare che nei principi generali di cui al già citato art. 6 non si evince quale dovrebbe essere l’oggetto sociale per l’impresa che voglia rientrare nel complesso degli enti del terzo settore (godendo dei vantaggi anche fiscali). Certamente non possiamo non arguire che l’oggetto dovrà avere una qualche finalità di utilità sociale, ma è essenziale che la legge delegata definisca il ruolo dell’impresa sociale, in maniera precisa e inequivocabile, oltre che rispondente alle esigenze del paese, altrimenti si corre il rischio di lasciare l’impresa sociale lettera morta, così come è successo con la precedente legislazione, oppure, al contrario, fare entrare nel terzo settore un numero elevatissimo di “furbetti”, che assesterebbero un colpo durissimo a coloro i quali, invece, l’utilità sociale la vogliono perseguire.
    Personalmente sono molto favorevole che la politica preveda regole chiare per l’ingresso del privato sociale nel mercato di pubblica utilità, liberandosi di costi e clientele legali al sistema attualmente esistente. Potranno, ad esempio, essere imprese sociali le imprese che si occuperanno di sanità e di previdenza, togliendo allo Stato una gestione che non sa gestire?
    Si noti qui come può essere cruciale per il successo e il fallimento dell’istituto l’intervento del notaio che si trova istituzionalmente nel ganglio iniziale della impresa, mediante la precisazione esatta dell’oggetto sociale, senza indulgere in voli pindarici che tanto si volevano eliminare, ma che sussistono tuttora. Requisiti stringenti, e maggiori poteri ai notai per verificare il rispetto della legge, nella costituzione e nei successivi momenti giuridici salienti della vita dell’impresa sociale, sono un fattore essenziale.

    Servizio civile universale

    Non è un istituto sistematicamente ben collocato nella legge delega, ma ben venga la riformulazione del servizio civile, i cui principi sono esposti all’art. 8 della legge delega. La “difesa non armata della patria e la promozione dei valori fondativi della Repubblica” vale uno sforzo in più della Commissione Ministeriale che dovrà dipanare la matassa della legge delega.
    I giovani tra i 18 e i 28 anni potranno essere ammessi al servizio civile con bando pubblico, con selezione, con uno speciale rapporto di servizio civile che non è rapporto di lavoro, ma con esclusione di ogni imposizione tributaria su tale reddito. Sarà lo Stato, non le Regioni a programmare e organizzare e controllare il servizio civile universale, mediante un accreditamento degli enti di servizio civile e una regolamentazione di una durata di prestazione di servizio da otto mesi ad un anno, e che si potrà svolgere anche all’estero per “ iniziative riconducibili alla promozione della pace e della non violenza”, che purtroppo vuol dire tutto e il contrario di tutto,

    Fondazione Italia Sociale

    A conclusione di questi miei appunti voglio segnalarvi che la legge delega ha previsto altresì un sistema di apporto di risorse finanziarie e competenze gestionali a favore degli enti tutti del terzo settore.
    Sembrerebbe per solo quelle caratterizzati da un maggiore impatto sociale e occupazionale. Ed è stata cosi direttamente istituita la “Fondazione Italia Sociale”, proprio per finanziare le attività degli enti del terzo settore, specie svolgentesi nei territori e a favore dei soggetti maggiormente svantaggiati, trovando le risorse finanziarie pubbliche e private e investendo direttamente o in partenariato con terzi.
    Già adesso le pubbliche amministrazioni pagano i servizi di organizzazione no – profit soprattutto nel settore socio-sanitario, ma è evidente che, trattandosi di gestione di somme di danaro presumibilmente ingenti, il lavoro della commissione che dovrà materialmente redigere le norme delegate dovrà essere particolarmente attento ed equilibrato.
    Non possiamo permetterci più che affluisca danaro a pioggia sull’azienda che, specie senza il controllo del notaio da me sopra delineato, sicuramente riuscirà a farsi iscrivere furbescamente in qualche registro degli enti del terzo settore.

    notaio Massimo d’Ambrosio

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     terzo settore legge delega 106/2016

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    Il notaio e il terzo settore. Tutta la legge 106/2016 e le proposte ultima modifica: 2016-11-27T02:24:02+00:00 da notaio



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