• In arrivo la nuova legge sul riconoscimento per le associazioni e fondazioni

    nuova legge sul riconoscimento per le associazioni e fondazioniIl Consiglio dei Ministri con la delibera n. 48 del 28 febbraio 2019 ha approvato ben dieci disegni di legge-delega tra i quali spicca quello per la revisione e l’integrazione del codice civile.

    Il Governo intende rivedere numerosi aspetti della disciplina codicistica e, in particolare, c’è la volontà di integrare ed adeguare la normativa sulle associazioni e le fondazioni.

    Attualmente, infatti, le norme contenute nel libro 1° del codice civile non risultano adeguatamente coordinate con la recente introduzione della normativa sugli enti del terzo settore, ai sensi del d. lgs. n.  117/2017. Il punto focale della delega riportato alla lettera a) della proposta di legge delega riguarda il superamento del cd. regime del doppio binario, al fine di uniformare le procedure di riconoscimento relative ad associazioni, fondazioni ed appunto enti del terzo settore.

    Il percorso del riconoscimento delle associazioni

    Per comprendere a pieno l’obiettivo prefigurato dal disegno di legge delega non si può prescindere dal ripercorrere brevemente lo sviluppo della normativa relativa al riconoscimento delle associazioni e delle fondazioni. Questo ci permetterà di comprendere le ragioni di un crescendo legislativo che probabilmente troverà il suo passaggio conclusivo proprio con la promulgazione del decreto legislativo in attuazione della delega in commento.

    Con l’entrata in vigore del Codice del 1942, il legislatore intese controllare dall’alto la costituzione di queste strutture intermedie, a metà tra Stato e l’individuo, al fine di garantire che il loro moltiplicarsi rispondesse effettivamente alla realizzazione di interessi pubblici non direttamente perseguibili dallo Stato. L’obiettivo perseguito era quello di evitare la creazione di queste strutture divenisse un mezzo illecito per accumulare e vincolare ingenti patrimoni immobiliari (cd. fenomeno della manomorta).

    La fase del “sistema concessorio”

    Il controllo pubblico si esercitava per il tramite del procedimento di riconoscimento della costituenda associazione o fondazione. In particolare, l’abrogato articolo 12 del codice civile prevedeva che le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di diritto privato acquistassero la personalità giuridica solo con il riconoscimento concesso con decreto del Presidente della Repubblica.

    Tale sistema istitutiva il cd. “regime concessorio” in forza del quale lo Stato, in virtù di un potere fortemente discrezionale, valutava l’opportunità di riconoscere o meno tali enti. Il controllo, peraltro, non si fermava al solo momento costitutivo e/o modificativo di tali enti ma si estendeva ad ogni acquisto di immobili o di accettazione di donazioni, eredità e legati; in particolare l’abrogato articolo 17 c.c. prevedeva la necessaria autorizzazione governativa per far sì che tali acquisti in loro favore avessero effetto.

    Sin dall’inizio tale procedimento dimostrava le proprie debolezze. In particolare, la prassi lamentava l’eccessivo potere discrezionale concesso all’autorità governativa nonché le lungaggini non solo per ottenere il suddetto riconoscimento ma anche per approvare ogni modifica dell’atto costitutivo, fintantoché potevano passare anche due o tre anni prima di ottenerlo.

    Il D.p.R. 361/2000 ha cercato di invertire la rotta stabilendo che tali enti acquistano la personalità giuridica con l’iscrizione nel Registro delle persone giuridiche, istituito presso le prefetture. In tal modo, restava il controllo pubblico esercitato dall’autorità governativa ma l’acquisto della personalità giuridica veniva riconnesso all’iscrizione al Registro delle persone giuridiche.

    Tale innovazione aveva diminuito le tempistiche per il riconoscimento ma non aveva eliminato il forte potere discrezionale riconosciuto all’autorità governativa. In particolare, la totale mancanza di criteri oggettivi con i quali valutare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento aveva portato al verificarsi di situazioni di forte disomogeneità sul territorio nazionale.

    Poteva capire che la Prefettura di Cagliari riconoscesse la personalità giuridica di una fondazione con 50.000 Euro di Patrimonio e una finalità ritenuta di interesse pubblico e la prefettura di Torino negasse successivamente il riconoscimento ad una fondazione avente il medesimo patrimonio e la medesima finalità.

    La nuova normativa riservata al terzo settore

    Il legislatore ha in parte cercato di porre rimedio a questa situazione di disomogeneità con la legge delega n. 106/2016 volta a superare le criticità del sistema. Purtroppo nonostante i buoni propositi iniziali, si è scelto di non toccare le norme del codice civile sul punto per il timore di cadere in un eccesso di delega.

    In effetti, negli anni si era stratificata notevolmente la legislazione speciale in tema di associazioni di volontariato, onlus ed enti filantropici e, a tal fine, si è deciso di realizzare un riordino generale di tutta la disciplina all’interno del nuovo Codice del Terzo Settore, il quale ha avuto non solo il pregio di semplificare la normativa ma anche quello di aver stravolto il procedimento di riconoscimento di tali enti.

     Con il Codice degli Enti del Terzo Settore (d.lgs. 117/2017) viene formalizzato il passaggio dal sistema concessorio al cd. sistema normativo, già positivamente accolto in ambito societario (si veda l’art. 2331 c.c.).

    Oggi si prevede espressamente che tali enti, in deroga a quanto previsto dal D.p.R. 261/2000 (che resta valido per tutti quelle fondazioni e associazioni che non abbiano i requisiti per essere considerati enti del terzo settore) acquistino la personalità giuridica con l’iscrizione nel registro unico nazionale del Terzo settore (art. 22 Codice del Terzo Settore).

    Come già era accaduto in ambito societario dove si era passati dall’omologazione giudiziaria al controllo preventivo di legalità esercitato dal notaio, anche in questo settore avviene lo stesso passaggio di consegne.

    Il riconoscimento non passa più dalla discrezionalità dell’autorità governativa ma è rimesso all’iscrizione nel registro, previo accertamento da parte del notaio della sussistenza dei presupposti di legge. In questo modo, all’ufficio del registro non resta altro che un mero controllo formale di regolarità della documentazione presentata.

    Verso la nuova competenza del notaio

    Tale scelta premia il lavoro svolto dai notai in ambito societario dove la loro attività di controllo preventivo non solo ha abbattuto le tempistiche per il riconoscimento della personalità giuridica ma ha anche garantito un ingente risparmio di risorse pubbliche per lo Stato.

    Bisogna sottolineare che il controllo di legalità richiesto al notaio è agevolato dall’espressa indicazione di determinati requisiti oggettivi indicati dal legislatore. In particolare, l’art. 22, comma 4, del Codice in commento, stabilisce che “si considera patrimonio minimo per il conseguimento della personalità giuridica una somma liquida e disponibile non inferiore a 15.000 Euro per le associazioni e a 30.000 Euro per le fondazioni.”

    Tale tecnica legislativa va accolta in senso positivo poiché diminuisce la discrezionalità dell’interprete che deve applicare la normativa fornendo dei criteri oggettivi mediante i quali valutare la sussistenza o meno dei presupposti di legge, cosa che (come detto) in passato era rimessa all’ampia discrezionalità dell’autorità governativa.

    L’attuale doppio binario e la legge-delega

    Oggi, alla luce dell’excursus storico che abbiamo qui riassunto, sussiste un sistema basato sul cd. doppio binario. Tutte le associazioni e le fondazioni che non rientrino tra quelle indicate nell’art. 5 del codice degli enti del terzo settore, per ottenere il riconoscimento dovranno sottostare ancora a quanto previsto dal D.p.R. 361/2000 e, in particolare, oltre a dover stipulare il loro atto costitutivo in forma notarile, dovranno ottenere dalla Prefettura il benestare per l’iscrizione nel Registro delle Persone Giuridiche.

    Per gli enti del terzo settore invece è possibile ricorrere al riconoscimento semplificato in forza del quale spetterà al notaio verificare la sussistenza di tutti i requisiti di legge e procedere all’iscrizione nel registro unico nazionale.

    Si noti che pur in presenza di questi due binari paralleli e alternativi, al notaio è pur sempre richiesto un controllo di legalità sull’atto costitutivo della fondazione o della associazione; bisogna precisare che nel primo caso non potrà far altro che collaborare al fine di far ottenere il riconoscimento dell’ente da parte della Prefettura mentre nel secondo sarà lui direttamente a verificare la sussistenza dei requisiti di legge e a provvedere all’iscrizione nell’apposito registro ex art. 22 del Codice.

    Alla luce di quanto detto, sembra quantomeno anacronistico il mantenimento di un sistema di riconoscimento della personalità giuridica differenziato tra enti del terzo settore e non.

    Il fatto che resti tuttora in vigore il controllo della Prefettura nel procedimento ordinario non può che spiegarsi alla luce delle ragioni storiche che giustificavano la diffidenza del legislatore verso la creazione di tali enti. Oggi tale atteggiamento non pare più ammissibile tanto più che è la stessa Costituzione Italiana a riconoscere il principio di solidarietà che trova attuazione proprio nell’associazionismo ex artt. 2 e 18 Cost.

    Il controllo preventivo di legalità del notaio

    In definitiva, dai principi enunciati nel disegno di legge delega è logico attendersi che il legislatore abbandoni definitivamente questa diffidenza verso fondazioni e associazioni e uniformi la disciplina del riconoscimento secondo schemi analoghi a quelli già previsti per le società e gli enti del terzo settore.

    La scelta di affidare il controllo preventivo di legalità ai notai ha dimostrato di essere una soluzione vincente, in quanto non si è solo ottenuto uno snellimento delle procedure ma anche un notevole abbassamento dei costi per i cittadini e per lo Stato.

    In questo senso, ci si augura che la legge delega in programma affidi al notaio anche il controllo preventivo di legalità sugli atti costitutivi di associazioni e fondazioni nonché su tutte le modifiche che sarà necessario fare ai loro statuti durante la loro esistenza. Peraltro, questo è un compito che il notaio già svolge egregiamente e non si vede perché non accogliere una scelta che uniformi il sistema in tal senso.

     

    notaio Massimo d’Ambrosio

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    In arrivo la nuova legge sul riconoscimento per le associazioni e fondazioni ultima modifica: 2019-03-21T17:56:02+01:00 da notaio



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