L’anacronismo degli usi civici e la L. 20.11.2017, n. 168

Il notaio Massimo d’Ambrosio ha tenuto una relazione al convegno sugli Usi Civici di Guardiagrele di cui alla locandina sopra pubblicata. Di seguito il testo integrale della relazione. Per chi lo desidera è possibile consultare un suo precedente intervento sugli usi civici. In calce al presente articolo il video dell’intervento del notaio pubblicato su Youtube

Relazione del notaio Massimo d’Ambrosio

Come sapete con la recente legge 20 novembre 2017, n. 168, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2017, dal titolo “Norme in materia di domini collettivi”, il legislatore ha ritenuto di affrontare la questione degli usi civici in maniera diametralmente opposta a quanto tutte le precedenti legislazioni successive al Code Napoleon hanno fatto.

Prima di esaminare la nuova legge è opportuno però fare il punto della situazione affinché ci rendiamo conto di che cosa stiamo parlando.

E lo faccio invitandovi a leggere la recentissima sentenza della Corte di Cassazione n. 26605, del 21.12.2016, che lungamente tratta e ci spiega come fare per capire se un terreno sia sottoposto a uso civico o no. La Corte di Cassazione rammenta che va applicato il principio “ubi feuda ibi demania”, ricercando la prova della natura feudale del territorio, non certo quindi nel senso della dimostrazione di una proprietà secondo le logiche correnti, ma attraverso una prova documentale secondo le modalità del diritto feudale.

Innanzitutto occorre rinvenire l’atto di investitura e di concessione in feudo, poi la dimostrazione della natura feudale del territorio, che si può desumere – sempre secondo la Cassazione – dalla verifica dei “quinternioni” o “Registri di iscrizione del feudo” oppure, in alternativa, nella verifica dei “rilevi”, che nella successione feudale tenevano luogo della relativa investitura. Elemento di prova rilevante sono anche i cedolari del pagamento della “Adoa” che nel diritto feudale sostituiva l’obbligo di fornire un certo numero di armigeri.

La Corte di Cassazione conseguentemente ha dichiarato libero da uso civico un terreno nonostante il Comune dichiarasse che il terreno fosse sottoposto ab immemorabilis ai diritti di ghiandatico, spigatico e spicilegio, limitandosi ad elencare le denunce comunali d’uso civico, le istruttorie amministrative e i progetti di liquidazione adottati dai provvedimenti del Commissariato agli usi civici, senza evidenziare l’atto di concessione o di investitura del feudo od altre fonti equipollenti come sopra accennate!

Ed è questo il punto fondamentale che rende gli usi civici un fardello pesante della nostra economia. Non abbiamo assolutamente nulla da eccepire che in Italia vi siano 17 milioni di ettari gravati di uso civico, e siamo contentissimi nell’apprendere che in Abruzzo il 49% della intera superficie regionale sia di dominio collettivo, e non di proprietà privata, ma il problema è che la prova dell’esistenza o meno di uso civico è di difficilissimo riscontro.

Affacciamoci pure alla finestra e vediamo le nostre campagne: ebbene la metà dei terreni che vediamo non sono di proprietà privata, nonostante che ci siano dei proprietari che lo credono e che non sanno che, magari dopo cento anni che il loro terreno viene venduto e ricomprato regolarmente, l’uso civico può riaffiorare distruggendo generazioni di sforzi e di sacrificio.

I legislatori dei tempi moderni, e mi riferisco a tutta la legislazione europea successiva alla Rivoluzione francese hanno ben capito quale peso negativo vi possa essere sull’economia di una Regione per l’esistenza di diritti feudali sempiterni, di difficile riscontro, con la conseguente incertezza.

Il nostro legislatore, con la legge 20 novembre 2017, n. 168, ha invece dimostrato di non sapere nulla di tutto ciò ed i firmatari della legge si sono addirittura vantati in numerose occasioni pubbliche di essere andati in senso assolutamente contrario ai legislatori e alle leggi degli ultimi 200 anni.

I domini collettivi, hanno dichiarato, “sono la testimonianza di una storia vivente, di una storia vissuta in tempi lunghissimi con itinerari che possono tranquillamente farsi risalire a momenti assai precedenti alla modernità e che si perdono spesso in età assai remote” , ma ora, “a 90 anni dalle leggi che ne imponevano la liquidazione” (e ci si riferisce evidentemente alla legge del 1927) “finalmente” il legislatore riconosce “piena dignità e vita ad una storia vivente della nostra Italia”. “Non è un legislatore che li ha creati, né ci sono leggi degli stati all’origine della loro costituzione”, viene proclamato trionfalmente, ma è vero esattamente il contrario: “legislatore e leggi si sono mossi unicamente per sopprimerli, o, almeno, per soffocarli, per arginarli, per alterarne la struttura in corrispondenza dei nuovi modelli ufficiali della società borghese”.

La legge 20 novembre 2017, n. 168, al di là del significato testuale e delle conseguenze operative, che poi vedremo, si colloca proprio in questo senso, dichiarare che tutta la legislazione precedente è solo frutto di un tentativo di far valere “i nuovi modelli ufficiali della società borghese”, che, giustamente, devono essere spazzati via perché il principio è che “feudo è bello”, e le collettività devono “riappropriarsi” dei diritti sempiterni concessi dal feudatario reclamando la proprietà del 49% delle terre che voi vedete affacciandovi a queste finestre.

La storia

I diritti d’uso civico sono di variegata tipologia e di molteplici denominazioni e hanno in comune tutti l’essere originati a seguito del crollo dell’impero romano, che ha lasciato l’intera Europa senza potere centrale, senza leggi, in preda del potere del più forte, che è stato poi caratterizzato dall’incastellamento e cioè dall’affermazione di un dominio di fatto su spazi di terreno più o meno vasti.

L’inizio della classe nobiliare e del feudo è proprio qui: quando qualcuno con la forza delle armi scacciava tutti i nemici da una zona, si arroccava in una fortificazione a sua difesa, e dichiarava di essere proprietario di tutto il terreno che poteva essere raggiunto dai suoi armati.

Ovviamente il feudatario nel castello aveva bisogno di drenare le risorse dei territori di sua proprietà, e allora cominciarono ad elaborarsi una serie di diritti reali, tutti molto diversi come dicevo prima, che però erano consoni alla mentalità immota che ha congelato la civiltà dal crollo dell’impero romano fino al nostro Rinascimento.

Il signore concedeva al servo della gleba il diritto di coltivare il terreno con l’obbligo di versare un canone, una utilità, e così creando la primitiva suddivisione dei diritti sul terreno tra il diritto perpetuo del feudatario concedente, e il diritto perpetuo dell’utilizzatore, che era però anche un dovere.

Napoleone Bonaparte, e successivamente anche il nostro Paese, ha abrogato tutto, inventandosi la tipizzazione dei diritti reali, che sono ufficialmente quelli che noi conosciamo: proprietà, usufrutto, uso abitazione, servitù prediali ed enfiteusi.

I diritti feudali rimanenti non sono stati ricompresi nell’elenco ufficiale ed erano destinati alla graduale soppressione. Certo Napoleone Bonaparte non poteva immaginare che il nostro legislatore con la legge 20 novembre 2017, n. 168, fosse di parere contrario.

Non voglio dilungarmi – anche perché troverete le mie idee in molte mie altre fonti – sui rapporti tra gli antichi usi civici e l’enfiteusi sopravvissuta. Mi piacerebbe trattare il diritto di livello, assoggettato anch’esso al duplice meccanismo dell’enfiteusi, e cioè la devoluzione o l’affrancazione, relativamente al quale lo stesso Napoleone Bonaparte, proprio per la soppressione degli antichi diritti medievali, volle prevedere che il diritto di affrancazione prevalesse sempre sul diritto di devoluzione.

Ma i diritti di uso civico sono ancora più insidiosi perché essendo collegati al potere del feudatario e non al privato si sono portati appresso dai secoli un regime di indisponibilità e di destinazione vincolata alle primarie esigenze della comunità: non possono essere usucapiti, non sono soggetti a espropriazione forzata, sono imprescrittibili, nessuno ne può disporre vendere o mutare destinazione.

I diritti di uso civico involgono – e questo rende le cose ancora più complicate – non solo il diritto del feudatario, ma anche il diritto di associazioni od università agrarie, perché il signore, per beneficiare un’Abbazia, o una comunità di cittadini, a volte cedeva il suo diritto di proprietà agli enti collettivi, lasciando i terreni gravati da uso civico in modo che l’ente collettivo ne ricavasse direttamente l’utilità.

I diritti

Abbiamo quindi, nella pratica, quattro tipi di diritti e precisamente:
1) diritti di uso civico su proprietà pubbliche (del feudatario o di altri enti collettivi);
2) diritti di uso civico su proprietà di privati, che hanno potuto acquistarne la proprietà senza la cancellazione dell’uso civico;
3) proprietà pubbliche gravate e compresse dall’uso civico;
4) proprietà di privati gravate e compresse dall’uso civico.

E tralascio qui tutta la problematica su cui potrete trovare centinaia di sentenze anche della Suprema Corte di Cassazione del fenomeno dell’occupante abusivo, che poi non è nient’altro che un proprietario in buona fede che scopre magari dopo decine di anni di non essere proprietario di un terreno perché non poteva essere venduto né acquistato.

La giurisprudenza

La legge fondamentale che regola gli usi civici è ancora la n. 1766 del 1927 che ora, il nostro legislatore, con legge 20 novembre 2017 n. 168 ha inteso ribaltare (e se poi c’è riuscito o no lo vedremo dopo). Ed ancora il D.P.R. 15 gennaio 1972 che trasferì alle Regioni i poteri in materia di liquidazione degli usi civici, o il D.P.R. 26 luglio 1977, n. 16, per la verifica delle occupazioni abusive. La nostra legge regionale Abruzzo 3.3.1988, n. 25, che regola la legittimazione e i mutamenti della destinazione degli usi civici.

Vi rammento molto brevemente che gli strumenti per la risoluzione dei problemi di uso civico sono sempre stati, e sono tuttora due, e cioè la legittimazione e l’affrancazione.

La legittimazione, non essendo ammissibile l’istituto dell’usucapione, è l’istituto in base al quale oggi la giunta regionale riconosce la proprietà ad un soggetto privato, e cioè il diritto reale del concedente, quello che era del feudatario o dell’Abbazia.

L’affrancazione invece è l’istituto che riguarda il diritto di uso civico che grava sul terreno. Sicché, molto semplificativamente, per essere assoluti proprietari di un terreno già concesso dal feudatario o dall’Abbazia occorre l’applicazione di entrambi gli istituti, e cioè la legittimazione, per il diritto del concedente e l’affrancazione, per il diritto di uso civico: solo a seguito di entrambi gli istituti si riunisce la semplice e piena proprietà in capo a un singolo soggetto. Naturalmente in altre ipotesi, come, ad esempio, un terreno di proprietà privata gravata da uso civico sarà sufficiente la sola affrancazione.

I requisiti per la legittimazione sono quelli previsti dall’art.9 della “borghese” legge n. 1766 del 1927 a cui vi rinvio.

Ora abbiamo la legge 20 novembre 2017 n. 168.
Mi preme dirvi che intorno a questa legge si è affastellata un incredibile retorica. L’On. Romanini, nel commentare la norma proclamava che gli usi civici “costituiscono la voce genuina delle popolazioni che grazie ad essi hanno sopravvissuto e che in essi hanno trasfuso il proprio segno tipico, il proprio costume”. Essi sono, prosegue l’On. Romanini “la voce degli strati profondi della società che non hanno scritto la storia moderna, che non hanno fatto la rivoluzione francese, di cui non c’è traccia nei codici civili moderni, e di cui c’è traccia soltanto nelle leggi che ne hanno tentato una sbrigativa e indistinta liquidazione”.

Le finalità della legge è chiarissima, ripristinare i diritti di tutti coloro che si sono opposti alla storia moderna, che non volevano la rivoluzione francese, che sono stati trascurati dai codici civili, insomma, molto semplicemente, ripristinare il feudo, esaltare il servaggio dei servi della gleba, ed abbattere definitivamente tutti quelli che, in base alle oppressive leggi borghesi post rivoluzione francese, credono di essere proprietari di un terreno in base a una borghese trascrizione di un atto notarile nella Conservatoria dei Registri Immobiliari.

L’unica cosa che ci salva dalla retorica che esalta la società feudale pre-rivoluzione francese è la constatazione che dalla lettura della legge 20 novembre 2017, n. 168, non si riesce a ben comprendere come essa incida sugli usi civici, e dove essa si differenzia dai discorsi retorici che ne hanno accompagnato la promulgazione.

Leggiamo l’art.1 intitolato “Riconoscimento dei domini collettivi”. L’articolo non ci dice assolutamente nulla di nuovo di quanto già sapevamo sulle caratteristiche dei domini collettivi, sicché la novità dell’art.1 è solo la proclamazione del dominio collettivo come istituzione attuale, tutelata dalla Costituzione.

L’art. 2 prosegue nell’esprimere i concetti di tutela e di valorizzazione dei beni collettivi da parte dello Stato che devono essere tutelati anche se “preesistenti allo Stato italiano”.
Forse è dato riscontrare una novità positiva nella lettera a), del comma 3, di questo art. 2 laddove nel definire il diritto di uso civico vi si dichiara che esso sussiste quando si verifica, tra l’altro, la seguente situazione: “avere normalmente e non eccezionalmente ad oggetto utilità del fondo consistenti in uno sfruttamento di esso”.

Fino a adesso sapevamo infatti che il diritto di uso civico non si perde con il non uso, tant’è, per tornare a quello che abbiamo detto in premessa, che la Corte di Cassazione si è addentrata nei meandri del diritto feudale senza valutare se i diritti di ghiandatico, spigatico e spicilegio venissero “normalmente” esercitati. Possiamo forse interpretare la norma nel senso che non vi è più uso civico su un fondo quando lo sfruttamento di esso non è più normalmente esercitato?

L’art. 3 avente nella Rubrica la dizione di “Beni collettivi” ci vuole fornire una definizione dei “beni collettivi”, ma senza che ci siano modificazioni effettive sull’esistente. Le lettere a), b), c), d), e) ed f) ripetono ampiamente tutte le ipotesi attuali che già conosciamo di diritto di uso civico. Fa solo un pò impressione la lettera e), laddove rammenta il diritto collettivo delle “famiglie discendenti dagli antichi originari del luogo”. Ma il relatore Romanini e il primo firmatario On. Pagliari non si sono posti la domanda su quali siano le modalità per ricercare e verificare le “famiglie discendenti dagli antichi originari del luogo”? Non ci si rende conto neanche del ridicolo. Quindi, dei cittadini statunitensi discendenti da un nostro emigrato nel 1910, se dimostrano che il loro trisnonno discendeva da soggetti soggiornanti in un dato luogo prima della rivoluzione francese hanno diritto di venire dall’America per raccogliere le ghiande?

La legge, a mio parere, non ci dice nient’altro di concreto, salvo il sollecito alle Regioni ad esercitare le competenze già attribuite dalla precedente legge 31 gennaio 1994, n. 97.

Il legislatore, a mio avviso, ha fallito grossolanamente, perché i nostri parlamentari non si sono neanche resi conto della effettiva problematica.

Da un lato c’è infatti la solenne proclamazione dell’importanza degli usi civici che nella nostra Regione corrisponderebbe al 49% di tutte le terre (ivi compresi i fabbricati che nel frattempo vi sono stati sopra costruiti) e su cui non voglio ingerirmi: se il legislatore decide che il 49% delle terre in Abruzzo sia di proprietà collettiva o gravate da ghiandatico e spicilegio, benissimo.

Ma al sottoscritto, quale cittadino, importa il secondo e più grave problema, e cioè la certezza del diritto. Nel momento in cui il legislatore esalta e afferma che il 49% delle terre in Abruzzo non siano di proprietà privata ma di proprietà collettiva deve darci la possibilità di capire quali esse siano, senza costringerci ad andare in Cassazione esibendo i “quinternioni”, le antiche pergamene delle investiture feudali, e le cedolari dell’Adoa che molti preferivano pagare invece di andare a liberare la Terra Santa con le Crociate!

Il legislatore, se avesse voluto fare una cosa utile, avrebbe dovuto dare certezza del diritto, che è quello che ci necessita per lo sviluppo dell’economia.

Avrebbe dovuto dire a tutti noi quali sono le caratteristiche tecniche precise che distinguono un terreno di proprietà privata da un terreno sottoposto a uso civico, e avrebbe dovuto dare ordine agli uffici competenti, alle Regioni di provvedere a trascrivere queste qualifiche sui Registri Immobiliari, ad una ad una, su tutte le particelle, in modo che chi vuole comprare un pezzo di terra sappia se può fidarsi della firma del venditore, o dovrà poi portare le antiche pergamene alla Suprema Corte di Cassazione.

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